环保大势不可逆转,违法惩戒将持续加码，陶企应顺势而为提高意识彰显责任

■  国家环保部政策法规司处长  赖晓东

“三大结构性问题”是造成环境问题的成因之一

目前存在的环境问题大概有三个方面，一是空气污染程度仍然较高，部分地区冬季雾霾天气频发高发，这个问题比较严重。从2015年的数据来看，大气方面，细颗粒物（PM2.5）年均浓度超标42.9%，可吸入颗粒物（PM10）年均浓度超标24.3%；水方面，城市黑臭水体大量存在，14个富营养化湖库无明显改善，近岸海域局部污染严重。

二是土壤问题。这可能会影响到我们的食物链，对老百姓的健康造成非常重大的隐患，这是下一步要重点攻破的一个方向，从目前掌握的数据来看，土壤总的点位超标率为16.1%，耕地土壤点位超标率为19.4%，长三角、珠三角、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出，西南、中南地区土壤重金属超标范围较大。

三是环境风险问题。2015年全国共发生各类突发环境事件330起，同比下降三成。另一方面，区域性、布局性、结构性环境风险日益凸显，举两个例子，比如说12%的危险化学品企业距离饮用水水源保护区不足1公里，如果按一般的环境安全要求，一旦发生安全事故，对整个当地周边地区的环境影响有可能是非常致命的。

造成环境问题的成因之一，是“三大结构性问题”——能源结构“黑”、产业结构“重”、消费结构“偏”。

提高环境管理“五化水平”

环保政策的趋势，方向之一是在“发展中保护，保护中发展”，这句话的意思是，把经济和环保放在同一纬度进行考虑。中央对这方面的认识非常清晰，要求也非常明确，就是要把环保和经济放在天平上进行平衡，发展经济的同时也要保护环境。

其次，以环境质量改善为核心，环境质量只能更好不能更差，环境质量要得到全面改善、总体改善，这是我们今后工作的核心，所有政策法规都要围绕这个目标展开。

第三，实施最严格的环境保护制度，环保部为了落实中央的这些要求，提出了今后发展更具体的方向，叫“环境管理的五化水平”，一是系统化，原来很多环境问题是割裂开的，最典型的是按照行政区来管理；二是环境管理的科学化，比如环保标准，定得太高，大部分企业达不到，定得太低，难以促进企业升级，其制订需要非常深刻和全面的科学认证；三是法制化，要把更多的问题放在法律的框架中来解决，避免政府决策的过于随意；四是精细化，目前我国的环保问题比较复杂，很多情况下不能一刀切，现在的环保政策在各个地方、各个行业都开始细化；五是信息化，用大数据实现环保信息化是今后的发展方向。

环保执法存在的问题及解决方法

再说说新《环保法》，在原来基础上专门新增一章“信息公开与公众参与”， 这也是今后环保发展的必然趋势。特别是新《环保法》第54条明确政府要信息公开，对违法企业要公开黑名单，如果不公开，将面临多方面的处罚。还有就是监督权，群众拥有举报企业的权利，环保部专门开通了“12369”热线受理相关的群众举报，并将问题实时公布。

其次从环境角度来说，过去我们在源头严防上的监管力度要大一些，现在正在进行调整，以便让企业更能够接受。过去我们总说“环保守法成本高，违法成本低”，这其中涉及执法力度和执法成本问题，我们需要保证执法力度，但实际上在很多西部地区，由于财政实力弱等原因，甚至连环保执法车都开不起。

这样的执法问题如何去系统化解决，一直是我们所探讨的。现在我们正在不断地改进，在坚持做好源头严防的同时，也要加强过程严管和后果严惩。环保部去年下发了《建设项目环境影响后评价管理办法（实行）》。要求企业不仅仅要做好环评，还要追踪相关措施是否落实到位，这避免了很多企业在环评上做一套，而真正生产过程中做的又是另外一套。

还有一个是后果严惩里面的新亮点，影响深远，重点抓的是党政领导干部，这是中央组织部和监察部2015年8月9日印发施行的，环保部门全程参与制定，叫《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》。追责对象是县级以上地方各级党委和政府及其有关工作部门的领导成员，还有中央和国家机关有关工作部门领导成员。

这个文件是公开的，其一是追究县长县委书记、市长市委书记等主要领导成员责任，里面规定了8种情形；其二是追究分管领导等有关领导成员责任，里面规定了5种情形；其三是追究有关部门领导成员责任，包括各个部门、相关部门等，环保不是一个部门的事，我们曾经统计过，涉及环保问题的部门大约有二十八九个；第四是追究党政领导干部利用职务影响责任，地方职务影响，比如影响司法、影响审批、影响执法等。

“最严环保法”对违法企业的处罚

按照现在法律法规的标准，违法或者事故企业主要承担三种责任：行政、刑事和民政。

行政责任就是行政处罚，比如说有查封扣押的权限，这在以前是没有的；第二是按日计罚，首次发现违法行为，责令停产改正，处以罚款；还有一个叫停业关闭，首先会要求现场停产，下一步如果说还不能解决问题，责任企业关闭；2015年1月1日，新《环保法》实施后，要求企业停建的项目，如果仍然不停，可以罚款，也可以要求企业恢复原状；还有移送拘留处罚，责令企业停止建设，但拒不执行的，可以直接移送公安机关进行行政拘留，如果造成很严重的后果，或者情节非常严重，就要用刑事处罚手段。

刑事处罚是新《环保法》明确规定的，1989年的《环保法》对此无相关规定，而新《环保法》第六十九条明确提出，违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。另外，2011年《刑法修正案八》第338条原为“重大环境污染事故罪”修改为“污染环境罪”，原为“造成重大环境污染事故，致使……严重后果” 修改为“严重污染环境”。

民政处罚在原来的基础上做了修改，1989年的《环保法》第四十一条规定，造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。而新《环保法》第六十四条明确规定，因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。

当然“最严环保法”中，其实还有一个方面，通常是企业家说得较多。首先是地方政府对环保的要求，让企业家感到压力很大，另外是地方政府的压力，要改善当地的环境质量 ，并且只能更好，不能更差，否则一旦环境质量变差，将面临约谈、处分和严厉的问责等。

对于环境违法行为比较严重的企业，从信用的角度，对它进行抑制。比如它发生了一次严重的违法行为，今后将通过信息公开，向社会对这个企业做一个全面的评估和公开。为此环保部去年印发了《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》，并且还会同国家发改委、中国人民银行等30个部门联合印发《关于对环境保护领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》，启动环保严重失信企业惩戒机制。与此同时，证监会也要求企业提高环保责任意识，要求近三年内违反环保法律法规、受到行政或刑事处罚的企业不得公开发行股票。

环保政策不断完善，大势不可逆转

现在很多省市都在搞环保督察，例如环保部对很多省市的主要领导进行约谈，要求对环保问题进行说明，并提出下一步的整改措施。另外，去年中央组织部和监察部印发施行《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》规定，党政干部在决策实行过程中，造成生态环境损害的，要严格追责，而且要终身追责。

另一个针对企业的配套方案是《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，2020年之前要全面铺开，在全国要建立这样的制度，对企业造成生态环境损害的，要建立相应的赔偿制度。地方政府作为环境的权利人，与企业进行磋商，要求企业对造成损害的环境进行修复。如果达不到要求，可以进行诉讼。

此外，还有关于诚信建设的问题。2013年，环保部联合国家发改委、人民银行和银监会下发“关于印发《企业环境信用评价办法（试行）》的通知，划定诚信企业是绿色牌，良好企业是蓝牌，警示企业是黄牌，不良企业是红牌，最差的是黑牌等几个等级。随后的2015年，又专门印发了《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》，更广泛、更全面地规范和部署企业的环保行为。

国家现在建立了一个叫做“信用中国”的网站，各个企业的信用信息其中都有记录。企业一旦被列入黑名单，可以让公众查阅到，对企业的信用来说是巨大的打击。需要提醒大家的是，一旦进入黑名单，可能没办法消除，这有点类似于我们的个人信用，进入征信系统后就没法消除。

今年7月份，国家环保部联合其他部门，围绕信用信息建立了联合惩治机制：在环保方面有一次严重违法行为，可能会在别的部门各项政策里受到很大的限制。例如篡改有效数据等非常恶意的环境违法，我们把它列入“黑名单”之后，31个部委都有针对性的惩戒措施，并且将无法享受很多的优惠政策。

除此之外，还有很多的惩戒措施，如信贷、融资等。我们要形成网络化或者全面的监管体系，让企业尽量不敢违法，一次违法付出的代价非常大。

总之，环保标准越来越严的趋势不会改变，相关的制度也会越来越成熟，并逐步通过体系建设、机制建设稳定下来，希望大家能够适应这种环保的新常态，未雨绸缪地做好环保工作，今后在环保方面赢得的收益，可能会比你们想象的多。

对陶企环保改造和绿色生产的建议

“十三五”期间，《大气污染防治行动计划》的主要对策建议是，大力推进非电行业达标排放和超低排放技术及应用。2015年发布的《山东省推进工业转型升级行动计划》中也有一些针对环保的措施。去年临沂因为环保问题，政府主要领导也被约谈过，后来铁腕治污打了个翻身仗，不仅全市环境质量改善明显，经济运行也比较平稳。

今年年初，环保部官网刊发了《山东省淄博市治理建筑陶瓷企业扬尘粉尘污染出“硬招”》一文，总体设想和规划都比较完整，企业可以再系统化梳理一遍，对淄博市政府今后在建筑陶瓷行业环境管理方面有更系统的认识。

毫无疑问的是，未来环保肯定会越来越严，并且趋势不可改变，但在环保政策上，我们现在还有很多事情要做，要让环保直接进入市场，将企业的环保运营成本明细化。根据相关报道，目前淄博还有陶企在环保问题上处于观望状态，从趋势来看，我建议企业趁早做好准备，提升环保意识。

在环保改造和绿色生产道路上，陶企可建立和政府之间的合作，变被动为主动，精准把握环保政策风向，减少环保带来的突发风险；其次进行更大的信息公开，企业自己给自己增加压力，对于企业来说，信息越公开，越容易得到政府和社会的认可；同时加强与上下游企业的合作，从团队合作、治理技术等方面共同推进环保发展。     

（文章选自赖晓东在“2016淄博陶瓷产业发展论坛”和“2016高安陶瓷产业发展论坛”上的专题演讲。）